一、法治是建立监管新模式的核心要求
法治是治国理政的基本方式，也是调整和处理社会关系最可靠、最稳定的治理模式。党的十八大以来，党中央始终强调全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。党的二十届三中全会更加明确把“全面依法治国”作为进一步深化改革的重大原则。建立粮食购销和储备监管新模式，必须更加注重发挥法治的引领、规范和保障作用。
一是粮食购销市场化改革的内在要求。社会主义市场经济本质上是法治经济。我国粮食购销领域经历了从高度集中的计划体制向政府宏观调控下的市场经济体制的深刻演变。当前，市场化粮食购销活动占比已超过90%，主体广泛多元，除了国有企业，民营企业、外资企业、粮食经纪人、种粮农民等均有机会参与交易；交易方式多样，不再只有按计划、指令执行交易的单一方式；利益关系复杂，公共政策利益和商业对价利益交织博弈。这些交易关系既涉及市场，也涉及政策；既涉及现货，也涉及期货；既涉及国内，也涉及国际。调整和规范市场经济条件下的复杂粮食购销交易关系，单靠一纸“红头文件”，一则“内部通知”，显然难以实现有效监管的目标，客观上需要用规则明确、后果既定、事先昭告的法治化权利义务规范，保障主体平等、权义对等、公平竞争。无论是粮食市场主体的公平准入，还是购销交易的正常进行，都要遵循法律规则，在法治的轨道上运行。也就是说，市场机制作用的发挥并非自然过程，而是要以体现全市场共同意志的法律制度为前提，通过法律假定、处理、制裁的治理逻辑，维护市场公平运行的必要秩序。因此，建立健全监管新模式，必须深刻把握粮食购销市场化改革的内在要求，从管主体、管门槛、管资格的前端监管模式，向管行为、管矫正、管处罚、管救济的新监管方式转变，不断完善交易规则、竞争规则、违法责任规则和权利救济规则等法律规范，并确保严格执行，从而实现市场活动的公平和有序。
二是粮食购销现代治理转型的时代要求。现代治理的核心是依法治理，要求通过法律制度设计，科学界定市场主体的权利边界和公共权力的行为边界，从而建立起“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”高效运行的社会主义市场经济体制。粮食行业不同于一般国民经济行业，粮食购销有一整套行之有效的政策、计划要求，但这些政策计划的传统方法也要遵循法治精神、纳入法治轨道、符合法律规范，从而有效解决基于行政内部性和外部性影响而可能产生的，由“人格化交易”而带来的套利空间，由行政介入失当而增加的交易不确定性，由区域利益驱动而引发的市场分割内耗。特别是面对更加复杂的粮食市场形势，除了继续用好计划和行政管理的方法，更加需要重视运用规则和法治的现代治理方法。政府行为越规范，市场作用才会越有效。只有从内容到形式、从实体到程序、从决策到执行都符合法律规范，保障行政行为在法律和制度框架内运行，才能真正树立依法治理的鲜明导向，实现粮食购销领域治理体系和治理能力现代化。
三是粮食购销系统性腐败根治的现实要求。粮食购销和储备监管新模式面对的现实问题，既有一般市场竞争活动中的公平交易问题，又有公共资源配置中的权力寻租腐败问题。从中纪委开展专项整治活动暴露出的问题看，由公共权力运行引发的设租寻租、利益输送的问题尤为突出：“靠粮吃粮”的利益链固化；行政权力对市场化交易的不公平干预；监管体系“空转”导致的责任虚化；信息化条件下腐败行为的隐蔽化、技术化等等。有针对性解决好这些问题，必须深层次把握制约权力运行、防范利益输送的基本规律，加快体制机制改革的步伐，回归安全定位，立足于政策性经营的公益目标和商业性经营的营利目标有效风险隔离，进一步完善体制机制；聚焦权力制约，健全防范粮食购销活动中权力寻租和利益输送的专门机制；突出依法监管，构建执法体系，强化监管力量，及时矫正和处理违法违规行为，切实扭转监管执法“宽、松、软”的局面。
二、监管新模式的法律治理基本逻辑
建立粮食购销和储备监管新模式，必须深刻领会全面依法治国的战略部署，系统把握法律治理的内在逻辑，善于运用法治思维和法治方式破解难题，以法治的确定性、引领性、强制性，应对粮食监管履职工作中的新情况、新问题、新挑战，努力通过粮食购销和储备治理的理念之变、规则之变、格局之变，实现从“权力治粮”到“法治护粮”的范式转换。
一是监管履职要有制度授权。职权法定是依法行政的基本要求，行政机关履行公共权力必须严格落实法律授予原则，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。职权法定是将权力关进“制度笼子”的基本前提。于法无据的行政行为，既包括没有制度依据的越权行政，也包括架空程序规则的任意行政和不讲裁量基准的不公平行政。实践中，没有法律依据设立收费、备案、许可、处罚等项目，授予事业单位行政职权，处置行政相对人民事权利义务等，都是违反职权法定原则的具体表现。落实职权法定原则，必须牢固树立“没有法律制度依据的行政行为就是乱作为”的意识，在把法律法规的授权性规定细化落地为具体实施性制度的过程中，要特别注意把握通过正向列举和反向禁止的方法列出权力清单，严格遵守限制人身自由和人格权、财产权利等的法律保留原则，严格规范行政授权方式，并建立健全权力事项的动态调整机制。通过制度规则厘定职权、规范授权、明确程序、落实责任，切实做到职权法授、程序法定、行为法限、责任法究。
二是监管履职要依确定的规则。法定职权和职责明确后，具体规范行政行为和市场主体权利义务的实体性和程序性制度规则就尤为关键。要把制定出台制度规则的确定性、操作性和可执行性作为法律治理的第一要务，着力纠正法律实施性规则制定中政策目标多、行为规范少，原则要求多、具体规范少，笼统要求多、区分规范少，义务要求多、责任规范少的习惯做法，制定具体、明确、可操作、可执行、无歧义的义务性、约束性、实施性规定，确保制定出台的制度规则遇到问题能用、可用、管用。比如，针对严禁“打白条”行为，如何判定“及时”、怎样认定“支付”，要细化明确的具体规范。再比如，针对粮食出入库质量检验，如何确定储存年限和起算时间节点，如何界定“库管员”“质检员”等关键岗位人员具体的权利义务和责任要求，从而保证检验入库履职的独立性以及检验结果的客观性、公正性。
三是监管履职不能损害合法权益。行政相对人的权利是由宪法和法律法规确认和赋予的，非经法定程序不能被剥夺和限制。行政机关在规定行政相对人应当履行义务的同时，要明确其相应的权利和保障权利实现的路径，不能只强调义务而忽视其权利，更不能违反法律随意作出减损其权利或者增加其义务的规定。粮食购销活动中违反公平竞争规定干预市场自主权的行为，滥用监管检查权的行为，违法处罚的行为以及“一刀切”不合理执行政策的行为等等，都是轻视、不重视行政相对人合法权利保护的行为。需要特别指出的是，参与公平竞争是市场主体最基本的权利，也是其实体权益实现的前提，不能损害其合法权益，应当高度重视落实公平竞争要求，没有国家政策和法律依据，绝对不能随意限制、剥夺特定主体参与粮食购销交易的机会。
四是监管履职须经正当程序。程序正当是实体公正的前提，是“看得见”的正义。坚持程序正当原则，意味着监管履职的行政机关应当主体适格，享有法律授予的职权，监管对象要明确具体、确定无误，监管过程要理性文明、程序规范，权利保障要充分及时、救济到位。要清醒地认识到，如果行政机关工作人员在监管履职中违反了正当程序原则，不仅该具体行政行为一旦被诉可能会被法院撤销，而且其个人也要承担相应的法律责任。从各地粮食购销监管执法特别是案件查办情况看，有的案件缺少必要的立案程序；有的情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，没有经过集体讨论决定；有的特定案件没有经过法制审核；有的案件定案依据不符合证据格式规范；有的案件处罚权利义务告知不规范，也未体现已告知当事人陈述申辩的权利；有的案件超过法定期限作出行政处罚；甚至有的送达当事人的行政处罚决定书都没有加盖行政机关的公章等等。这些不符合《行政处罚法》程序规定的做法都要坚决予以纠正。
五是监管履职应当公开透明。公开透明就是以有效的制度安排，保障市场主体对政府行使权力的内容、程序和过程享有知情权、参与权、监督权，这是加强权力运行监督制约的重要手段。相关法律法规和规定明确要求，“行政规范性文件不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据”“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。由此可见，公开不是政府可以自由选择的权利，而是对社会公众应尽的义务。在粮食购销监管执法中，还存在以内部文件，甚至用保密文件方式进行规范的做法，导致执法中不按文件执行无法可依、按文件执行又面临违法的两难境地。因此，要养成在“放大镜”“聚光灯”下行使权力的习惯，提高权力运行的透明度，真正把执法为民的要求落到实处。
六是监管履职不当要承担责任。权利与义务统一，职权与职责统一，是现代责任政府的基本理念。全面依法治国，绝对不是单方面的“用法治民”，更重要的是“依法治官”。坚持权责统一，要求做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权需赔偿。行政机关工作人员必须对法律法规负责，承担因自身行政行为违法或者不当产生的各种法律责任。对违法行政行为要强化监督制约和责任追究，不能让监督制度成为“纸老虎”“稻草人”。粮食购销监管执法中应坚持权责统一原则，监管履职依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任。应当特别指出的是，依法行政对履职不当要承担责任的要求，既包括对积极作为中违法行政的责任要求，也包括对消极行政中不作为的责任要求。《粮食安全保障法》《粮食流通管理条例》以及其他共同行政法律法规，对不当履职明确了相关处分规定，应当引起我们高度重视。
三、加快推动监管新模式的法律治理转型
加快推动建立粮食购销和储备监管新模式，必须将法治理念贯穿到监管执法行为的各方面全过程，以法律治理的新要求促进全系统监管思维新提升、监管方式新转变，从而实现监管模式新构建，推动实现粮食购销和储备法律治理的现代转型。
（一）着力抓好监管执法制度供给。要按照立法法的规定，下大力气抓好粮食购销和储备法律实施性规范的制修订工作。一方面，在补短板上下功夫。针对粮食收购企业备案、粮食收购报告、粮食经营台账、政府储备轮换、社会责任储备、特定情况下的粮食库存、政府储备企业粮食安全风险事项报告、粮食应急征用等法律法规有明确授权的基础性实施规范，以及随着粮食购销市场化改革深入新出现的粮食经纪人活动等管理规范，不同程度存在层级低、不统一、不协调、不透明、不合理、有空白的实际情况，加快推进粮食购销和储备实施性规范建设。将《粮食安全保障法》《粮食流通管理条例》的原则性、概括性、授权性规范细化落实为具体规定，充分发挥好部门规章、地方立法和行政规范性文件的实施性、补充性功能，构建系统完备的粮食安全保障法律制度体系。另一方面，在提质量上下功夫。要着力提升规则内容制度创新和治理机制的分量，坚持从监管目标出发，围绕“主体、行为、监管、责任”的规制逻辑，将规范粮食购销和储备需要面对的现实问题，通过确定的法律制度规则配置权利义务、落实监管要求、明确法律责任，避免政策要求的简单重述，坚决防止原则立法、概念立法、口号立法、“豆腐立法”，确保实施性规范管用好用，能解决实际问题。
（二）着力构建监管执法工作体系。抓紧落实中央关于粮食购销和储备体制机制新一轮改革要求，在强化党政同责考核、厘定部门监管职责、落实监管协同要求的基础上，抓紧建立健全完善的粮食和储备系统监管执法工作体系。一是全面压实监管执法责任。按照政策性粮食粮权归属和粮食购销和储备行政管理、行政指导的法定职责，严格界定各级粮食行政部门、国家粮食和物资储备局垂直管理局以及其他涉粮部门的监管责任，明确监管职责，落实监管重点、监管环节和监管方式要求。二是健全完善监管执法工作制度。统筹业务监管和执法处罚，紧扣粮食购销监管执法日常监管、线索发现、立案审查、调查取证、法律适用、处罚执行的履职要求，合理构建粮食行政部门内部的执法制度体系。建立粮食行政部门对粮食购销行政处罚案件的专门管辖制度，分级落实不同案件的管辖职责。进一步明确粮食和物资储备垂直管理机构对在地中央储备粮的执法制度安排。三是强化监管执法力量。根据职能职责和机构编制相匹配原则，在保障粮食购销计划管理、风险监测、市场分析等必要人员力量的同时，依照法治政府建设要求，抓紧补足配强监管执法力量短板，配备符合行政执法资格能力要求的执法力量。充分利用现有机构人员编制资源，依法通过规范委托的方式，由符合条件的事业组织实施行政处罚。强化落实地方粮食行政管理部门监督检查、案件查办、行政处罚等监管职责。
（三）着力提升监管执法履职能力。严格规范执法程序，优化执法方式，统一执法标准，全面提升监管执法人员的依法履职能力。一是严格依照程序执法。认真落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等“三项制度”，畅通救济渠道，依法保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。二是严格规范自由裁量。按照法制统一原则，严格执法标准，在总结地方执法裁量基准实践经验的基础上，探索建立全国统一的粮食购销和储备执法裁量基准。三是严格规范涉企行政检查。明确检查主体，清理检查事项，合理确定检查标准和检查程序，严格控制专项检查，防止逐利检查、任性检查，坚决避免“走过场”“运动式”检查。
（四）着力强化监管执法监督。落实中央改革要求，抓紧建立健全粮食行政执法责任追究制度，对粮食购销和储备活动中存在违法违规问题应当发现而未发现，或者懈怠放纵、隐匿不报、监管不力、执法不严的监管失职渎职行为，依规依纪依法严肃处理。开展执法案卷评查，对监管执法行为合法性、合理性和执法文书的规范性进行检查评估。建立监管执法办案工作约谈机制，对执法工作不到位、执法程序不规范、执法工作推进不力等情况，进行监督约谈。健全执法考核评估机制，考核评估结果作为对领导班子总体评价和领导干部选拔任用、激励约束的重要依据。
（五）着力强化数字技术监管。立足信息化时代“数字穿透式监管”技术支持平台建设，强化粮食购销和储备的数字监管。一要突出抓好数据归集。坚持“海量归集”“应进尽进”，全面归集行政管理、市场监测、监管执法等方面有价值的信息，形成立体式、可关联、能穿透的主体、行为、交易、信用等信息集群。二要突出抓好应用开发。紧紧围绕业务机构履职、应用的要求，加强业务机构和技术机构协同，业务机构明确需要信息内容和应用要求，技术机构做好功能开发和运维管理，加快实现监管执法的数字化、智能化。三要突出抓好技术支撑。适应技术更新迭代和应用开发的规律，通过数据清洗、挖掘、标准化工作，全面夯实信息化应用的数据基础，为数据建模应用、软件开发创造好的数据条件。
（六）着力提升依法治理观念。主动适应监管新模式下法律治理现代转型要求，真正树立对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从，养成依法履职能力是现代行政基本能力的观念，特别是领导干部作为“关键少数”，更要带头做尊法学法守法用法的模范。要真正把法治思维和法治方式融入到监管履职的全过程，学会运用法治思维和法治方式推动工作，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯。要健全普法宣传教育和常态化法治能力培训机制，充实法治人才力量，推动全系统尊法、学法、守法、用法蔚然成风，努力用最短的时间使粮食购销和储备法律治理提高到新的水平。
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